شرکت ملی نفت؛ خزانه‌دار دولت یا موتور توسعه؟

پرچمی که یک مسئلهٔ مالی را پنهان نمی‌کند

پرچم شرکت ملی نفت ایران در تصویر با باد حرکت می‌کند. پشت این نشان، فقط یک شرکت یا یک ساختمان اداری قرار ندارد؛ بخشی از رابطهٔ دولت با یکی از بزرگ‌ترین دارایی‌های کشور قرار گرفته است. نفت از میدان تولید می‌شود، درآمدی شکل می‌گیرد و بعد پرسش دشوار آغاز می‌شود: چه مقدار از این درآمد باید به دولت برسد، چه مقدار برای توسعهٔ میدان باقی بماند و چه نهادی باید مطمئن شود که این تقسیم‌بندی درست اجرا شده است؟

گزارش «مسائل راهبردی بخش انرژی در برنامهٔ هفتم توسعه» که در مرداد ۱۴۰۲ منتشر شده، همین پرسش را دربارهٔ شرکت ملی نفت ایران دنبال می‌کند. عنوان گزارش از یک اصلاح مالی حرف می‌زند، اما متن خیلی زود نشان می‌دهد که موضوع فقط تغییر یک درصد در قانون بودجه نیست. رابطهٔ مالی، هم‌زمان دربارهٔ نقش شرکت ملی نفت، اختیار وزارت نفت، سرمایه‌گذاری در بالادست، شفافیت هزینه‌ها و حتی امکان مقایسهٔ عملکرد شرکت‌های دولتی و غیردولتی تصمیم می‌گیرد.

سؤال اصلی: شرکت ملی نفت دقیقاً چه نقشی دارد؟

اگر شرکت ملی نفت را فقط یک حساب عبوری برای درآمد نفت بدانیم، طبیعی است که سهم آن را هر سال در بودجه تعیین کنیم و هر جا دولت به پول بیشتری نیاز داشت، قاعده را تغییر دهیم. اما اگر آن را یک شرکت اکتشاف و تولید بدانیم، باید برای هزینهٔ نگهداشت میدان، توسعهٔ میادین جدید، فناوری، نیروی انسانی و ریسک پروژه هم جای مشخصی در رابطهٔ مالی وجود داشته باشد.

گزارش از همین دو تصویر متضاد فاصله می‌گیرد. دولت به درآمد پایدار نیاز دارد؛ در همان حال، شرکتی که مسئول تولید است باید بتواند سرمایه‌گذاری کند و برای نتیجهٔ اقتصادی تصمیم بگیرد. وقتی این دو نقش در یک رابطهٔ مبهم به هم گره می‌خورند، ممکن است دولت در کوتاه‌مدت درآمد بیشتری بگیرد، اما شرکت در بلندمدت منابع کافی برای حفظ ظرفیت تولید نداشته باشد.

این تعارض در صنعت نفت شدیدتر است، چون فاصلهٔ میان تصمیم امروز و درآمد فردا طولانی است. توسعهٔ یک میدان به سرمایه، زمان و تحمل ریسک نیاز دارد. اگر سهم شرکت هر سال تغییر کند یا هزینه‌های واقعی آن شفاف نباشد، تصمیم‌گیری برای پروژه‌های چندساله دشوار می‌شود.

رابطه‌ای که چند بار عوض شد

رابطهٔ مالی شرکت ملی نفت و دولت بعد از برنامهٔ سوم توسعه وارد مسیر تغییر شد. گزارش توضیح می‌دهد که در سال ۱۳۸۴، سهم شرکت از ارزش نفت خام تولیدی به حدود ۷٫۳ درصد تغییر کرد. بعد از اجرای قانون هدفمندی یارانه‌ها در سال ۱۳۸۹، مبنا به حدود ۱۴٫۵ درصد از درآمد صادرات نفت خام و فروش داخلی تغییر یافت؛ فروش داخلی هم با قیمت یارانه‌ای محاسبه می‌شد.

این تغییر ظاهراً سهمی برای شرکت تعیین می‌کرد، اما در عمل بخشی از بار یارانهٔ انرژی را هم به دوش شرکت ملی نفت می‌گذاشت. وقتی نفت یا گاز در داخل با قیمت یارانه‌ای فروخته می‌شود، فاصلهٔ میان ارزش واقعی محصول و مبلغ دریافتی باید جایی جبران شود. اگر این جبران در رابطهٔ مالی روشن نباشد، شرکت تولیدکننده هزینه‌ای را تحمل می‌کند که مستقیماً به تصمیم عملیاتی خودش مربوط نیست.

در سال ۱۳۹۸، قانون بودجه سازمان برنامه و بودجه و وزارت نفت را به طراحی رابطهٔ تازه‌ای برای شفاف‌سازی هزینه‌ها و تقویت جایگاه تجاری شرکت موظف کرد. سپس در قانون بودجهٔ سال ۱۴۰۱، الگو از درصدی از درآمد فروش به سهمی بر مبنای هزینه‌های مورد نیاز شرکت برای هر بشکه نفت و هر مترمکعب گاز تولیدی تغییر کرد؛ هزینه‌هایی که قرار بود طبق مصوبهٔ شورای اقتصاد تعیین شوند.

برای گزارش، این تاریخچه فقط فهرست قوانین نیست. هر تغییر، نشان می‌دهد که رابطهٔ مالی بیشتر در واکنش به نیازهای سالانهٔ بودجه تغییر کرده تا بر اساس یک طراحی پایدار برای یک شرکت تولیدکننده و سرمایه‌گذار.

مشکل فقط درصد نیست

گزارش چهار آسیب اصلی را در رابطهٔ موجود به هم مرتبط می‌کند. نخست، منابع کافی برای سرمایه‌گذاری بالادستی وجود ندارد. میادین پیرتر به نگهداشت و فناوری نیاز دارند و میادین جدید بدون سرمایه توسعه پیدا نمی‌کنند. دوم، بدهی‌های انباشتهٔ شرکت و تسهیلاتی که برای توسعه دریافت شده، فشار بازپرداخت را بالا برده است.

سوم، نظام یارانهٔ انرژی از رابطهٔ مالی شرکت جدا نشده است. در این حالت، شرکت ملی نفت ممکن است هم تولیدکننده باشد، هم تأمین‌کنندهٔ بخشی از یارانه و هم طرفی که باید هزینهٔ توسعه را پرداخت کند؛ بدون آن‌که مرز این نقش‌ها در حساب‌ها روشن باشد. چهارم، نحوهٔ توزیع درآمدها و هزینه‌های جاری و سرمایه‌ای شفاف نیست و سهم شرکت در بودجه‌های سالانه تغییر می‌کند.

در چنین شرایطی، حتی یک درصد ظاهراً مناسب هم می‌تواند نتیجهٔ نامناسبی داشته باشد. اگر هزینهٔ واقعی تولید و توسعه معلوم نباشد، تعیین سهم بر اساس درصد به جای حل مسئله، آن را به سال بعد منتقل می‌کند. اگر وزارت نفت هم‌زمان قرارداد ببندد، هزینه‌ها را تأیید کند و بر عملکرد خودش نظارت داشته باشد، اعتماد به اعداد مالی دشوارتر می‌شود.

چهار راه برای تقسیم پول نفت

گزارش برای مقایسهٔ گزینه‌ها، رابطهٔ مالی را به چند ابزار جدا می‌کند. پاداش امضای قرارداد می‌تواند درآمدی سریع برای دولت بسازد، اما چون پیش از روشن‌شدن نتیجهٔ اکتشاف دریافت می‌شود، همهٔ ریسک موفقیت یا شکست را به پیمانکار منتقل می‌کند. حق مالکانه بخشی از ارزش تولید است که دولت به‌عنوان مالک منابع دریافت می‌کند؛ ساده‌تر است، اما اگر بدون توجه به هزینه و ریسک طراحی شود، پروژه‌های دشوار را کم‌جاذبه می‌کند.

ابزارهای دیگر به مالیات بر درآمد یا سود، مالیات‌های ویژهٔ نفت، سهم دولت از سود نفت و مشارکت سهامی مربوط می‌شوند. در مدل مشارکت، دولت یا شرکت ملی نفت می‌تواند در پروژه سهم داشته باشد؛ گاهی بدون پرداخت مستقیم، گاهی با انتقال هزینهٔ سهم به مرحلهٔ تولید و گاهی با پرداخت کامل آن. این ابزارها امکان حضور دولت در پروژه و دسترسی به اطلاعات و تجربهٔ مدیریتی را بیشتر می‌کنند، اما ساختار حقوقی و ظرفیت نظارت لازم دارند.

گزارش در جمع‌بندی خود چهار گزینهٔ مشخص‌تر را برای ایران مقایسه می‌کند:

1. شرکت ملی نفت پروانهٔ بهره‌برداری را از وزارت نفت دریافت کند و مانند یک شرکت تجاری، مالیات و سود سهام به دولت بپردازد.

2. شرکت سهمی از نفت و گاز تولیدی پس از واحد بهره‌برداری دریافت کند؛ مدلی که سهم شرکت را با تولید فیزیکی پیوند می‌دهد.

3. برای هر بشکه نفت و هر مترمکعب گاز، مبلغی به‌عنوان فی یا دستمزد بر پایهٔ مادهٔ ۱۲ قانون رفع موانع تولید تعیین شود.

4. میان وزارت نفت و شرکت ملی نفت قرارداد IPC منعقد شود.

این چهار گزینه فقط چهار روش حسابداری نیستند؛ هرکدام تصویر متفاوتی از مسئولیت، ریسک و اختیار شرکت ملی نفت می‌سازند.

چرا مدل سودمحور جذاب است؟

گزارش با نگاه به تجربهٔ شرکت‌های ملی نفت در کشورهای مختلف می‌گوید شرکت‌های موفق‌تر معمولاً پس از کسر هزینه‌ها، بر مبنای سود فعالیت با دولت تسویه می‌کنند. در مقابل، کشورهایی که بودجهٔ خود را به درآمد نفت وابسته کرده‌اند، بیشتر به مدل‌های درآمدمحور تمایل دارند؛ یعنی دولت سهم خود را پیش از آن‌که هزینه و ریسک پروژه کاملاً روشن شود، از درآمد یا تولید جدا می‌کند.

مدل سودمحور یک مزیت مهم دارد: اگر هزینه‌ها، قیمت و ریسک تغییر کنند، تقسیم درآمد هم انعطاف بیشتری پیدا می‌کند. پروژهٔ کم‌ریسک و پردرآمد می‌تواند سهم بیشتری برای دولت بسازد و پروژهٔ پیچیده یا پرریسک می‌تواند فرصت اقتصادی خود را حفظ کند. چنین مدلی به شرکت انگیزه می‌دهد هزینه را کنترل کند و از فناوری بهتر برای افزایش بهره‌وری استفاده کند.

اما همین انعطاف، شرط سختی دارد: کسی باید هزینه‌های واقعی را مستقل و دقیق بررسی کند. بدون نهاد تنظیم‌گر متخصص، نظام حسابداری روشن و دسترسی به اطلاعات قراردادها، مدل سودمحور می‌تواند به مذاکره‌ای مبهم میان دولت و شرکت تبدیل شود. به همین دلیل، گزارش بهترین مدل بلندمدت را جدا از زیرساخت نهادی آن پیشنهاد نمی‌کند.

پیش از اصلاح مدل، باید نقش‌ها جدا شوند

از نگاه گزارش، اصلاح رابطهٔ مالی بدون اصلاح حکمرانی ناقص می‌ماند. وزارت نفت باید بیشتر نقش سیاست‌گذار و تنظیم‌گر را ایفا کند: پروانهٔ بهره‌برداری صادر کند، قواعد را تعیین کند و بر عملکرد شرکت‌ها نظارت کند. شرکت ملی نفت باید بتواند در قالب یک شرکت تجاری، دربارهٔ توسعه، هزینه و سرمایه‌گذاری پاسخ‌گو باشد.

این تفکیک بدون یک نهاد مستقل و متخصص برای تنظیم‌گری کامل نمی‌شود. چنین نهادی باید بتواند طرح توسعهٔ میدان را بررسی کند، هزینه‌های پیمانکاران را تأیید کند، قراردادها را زیر نظر بگیرد و اطلاعات را برای مقایسهٔ عملکرد در اختیار داشته باشد. اگر همان دستگاهی که قرارداد را می‌بندد، هزینه را تأیید و نتیجه را ارزیابی کند، مرز مسئولیت‌ها روشن نخواهد بود.

گزارش به استقلال هیئت‌مدیره و مدیریت شرکت نیز توجه دارد. شرکت تجاری نمی‌تواند هر سال با دستور بودجه‌ای جدید، هدف و منابع خود را عوض کند. استقلال به معنای جداشدن از سیاست انرژی کشور نیست؛ یعنی تصمیم‌های عملیاتی بر اساس هدف، هزینه و ریسک قابل توضیح گرفته شوند.

راه کوتاه‌مدت: سهم از تولید پس از واحد بهره‌برداری

گزارش برای دورهٔ کوتاه‌مدت، مدلی را عملی‌تر می‌داند که شرکت ملی نفت پس از واحد بهره‌برداری از نفت و گاز تولیدی سهم بگیرد. تفاوت این مدل با رابطهٔ قبلی در این است که سهم شرکت به تولید فیزیکی میدان وصل می‌شود، نه به قیمت یارانه‌ای فروش داخلی. از این طریق، بار مالی یارانه از حساب شرکت جدا می‌شود و میزان تولید مبنای روشن‌تری برای محاسبهٔ سهم ایجاد می‌کند.

این الگو یک اثر حکمرانی هم دارد. اگر وزارت نفت برای فعالیت‌های اکتشاف و تولید پروانهٔ بهره‌برداری صادر کند، عملکرد شرکت ملی نفت را می‌توان با شرکت‌های غیردولتی در چارچوبی مشترک مقایسه کرد. شرکت در برابر تولید و هزینهٔ خود مسئول‌تر می‌شود و وزارتخانه نقش حاکمیتی خود را حفظ می‌کند.

با این حال، گزارش چند ابهام را باقی می‌گذارد: سقف سهم شرکت چگونه تعیین می‌شود؟ سهم بر ارزش نفت و گاز تولیدی محاسبه می‌شود یا درآمد فروش؟ رابطهٔ بخش گاز، با توجه به سهم بالای فروش داخلی و حضور سازمان هدفمندی یارانه‌ها، چگونه باید یکپارچه شود؟ پاسخ به این پرسش‌هاست که یک مدل ساده را به یک قرارداد قابل اجرا تبدیل می‌کند.

راه بلندمدت: شرکت ملی توسعهٔ نفت

یکی از ایده‌های مهم گزارش، تأسیس «شرکت ملی توسعهٔ نفت ایران» به‌عنوان یک شرکت اکتشاف و تولید غیرعملیاتی است. این شرکت قرار نیست همهٔ عملیات روزمرهٔ میدان را خودش انجام دهد؛ نقش اصلی آن جذب سرمایه، مشارکت در پروژه‌ها و ایجاد یک ساختار تجاری برای توسعهٔ بالادست است.

در پیشنهاد گزارش، صندوق توسعهٔ ملی می‌تواند سهام مدیریتی داشته باشد و بخشی از سهام نیز به سرمایه‌گذاران غیردولتی و مردم عرضه شود. این ساختار منابع تازه برای توسعه فراهم می‌کند و شرکت را در معرض شفافیت و ارزیابی بازار سرمایه قرار می‌دهد؛ مقایسهٔ پروژه‌ها و عملکرد آن با سایر بازیگران نیز آسان‌تر می‌شود.

این پیشنهاد جایگزینی برای عرضهٔ مستقیم سهام خود شرکت ملی نفت است؛ عرضه‌ای که گزارش به‌دلیل محدودیت‌های سیاستی، شرایط بازار و دشواری ارزش‌گذاری آن را در کوتاه‌مدت عملی نمی‌داند. تجربهٔ شرکت‌هایی مانند Petoro در نروژ و IPIC در امارات برای نویسندگان نشان می‌دهد که یک نهاد سرمایه‌گذار می‌تواند بدون آن‌که مجری تمام عملیات باشد، در توسعهٔ صنعت نفت نقش بگیرد.

IPC در این قاب چه جایگاهی دارد؟

قرارداد IPC در گزارش به‌عنوان یکی از چهار گزینه بررسی می‌شود، اما راه‌حل عمومی برای همهٔ میادین نیست. این مدل می‌تواند برای جذب پیمانکار و تعریف رابطهٔ قراردادی مفید باشد، ولی پیچیدگی حقوقی، تعیین خط پایهٔ تولید، کنترل هزینه‌های باز و نیاز به نهاد تنظیم‌گر متخصص، اجرای آن را دشوار می‌کند.

در قراردادهای خدماتی، شرکت ملی نفت ممکن است بیشتر شبیه کارفرمایی باشد که هزینه و دستمزد را مدیریت می‌کند، نه شرکتی که از ارزش تولید و سود میدان سهم تجاری دارد. گزارش هشدار می‌دهد که اگر رابطهٔ جدید هم با همین منطق ساخته شود، ارزش و جایگاه بین‌المللی شرکت ملی نفت تضعیف خواهد شد. بنابراین IPC می‌تواند برای برخی پروژه‌ها ابزار باشد، اما جای اصلاح ساختاری رابطهٔ دولت و شرکت را نمی‌گیرد.

خوانش گزارش

این گزارش در ظاهر دربارهٔ چند روش پرداخت است، اما مسئلهٔ اصلی آن انتخاب میان «درآمد سریع» و «ظرفیت تولید پایدار» است. دولتی که سهم خود را پیش از روشن‌شدن هزینه و ریسک برمی‌دارد، در کوتاه‌مدت حساب مطمئن‌تری دارد؛ اما ممکن است سرمایه‌گذاری و انگیزهٔ شرکت را کاهش دهد. شرکتی که سهمش بر مبنای تولید و سود قابل سنجش تعیین شود، امکان برنامه‌ریزی بیشتری دارد؛ اما برای جلوگیری از هزینه‌سازی و گزارش‌سازی به نظارت حرفه‌ای نیازمند است.

به همین دلیل، گزارش دو زمان را از هم جدا می‌کند. در بلندمدت، پروانهٔ بهره‌برداری همراه با مالیات و سود سهام، به‌شرط اصلاح حکمرانی و ایجاد توان تأیید هزینه‌ها، بهترین الگو معرفی می‌شود. در کوتاه‌مدت، سهم از نفت و گاز تولیدی پس از واحد بهره‌برداری گزینهٔ عملی‌تری است، چون هم بار یارانه را از دوش شرکت برمی‌دارد و هم امکان مقایسهٔ عملکرد را بیشتر می‌کند.

پیام نهایی این است که رابطهٔ مالی با یک درصد ثابت اصلاح نمی‌شود. باید تصمیم گرفت شرکت ملی نفت چیست، وزارت نفت چه چیزی را تنظیم می‌کند، چه نهادی هزینه را می‌سنجد و پول توسعهٔ میدان از کجا می‌آید. تا وقتی این نقش‌ها روشن نشوند، هر مدل مالی تازه ممکن است فقط شکل جدیدی از همان ابهام قدیمی باشد.

گزارش در مرداد ۱۴۰۲ و در چارچوب برنامهٔ هفتم توسعه نوشته شده است؛ ارقام و ارزیابی‌های آن را باید در همان مقطع خواند، نه به‌عنوان داوری دربارهٔ وضعیت امروز قانون بودجه یا قراردادها.

منابع این روایت

• مسائل راهبردی بخش انرژی در برنامه هفتم توسعه (۳): اصلاح ساختاری رابطه مالی شرکت ملی نفت ایران و دولت مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی · report